关于再次公开征求《徐州市公益性公墓管理办法（草案）》意见的公告 0 [已失效]

为规范公益性公墓的建设和管理，节约土地资源，保护生态环境，规范、引导公民丧葬活动，推进殡葬改革，根据《殡葬管理条例》《江苏省殡葬管理条例》《江苏省公墓管理办法》等法规、规章的规定，结合本市实际，制定《徐州市公益性公墓管理办法（草案）》。为进一步加强民主立法、科学立法，广泛征求社会各界意见，欢迎提出意见和建议，并于2025年1月15日前以信件、电子邮件等形式反馈至市民政局社会事务处。地址：徐州市新城区汉风路1号行政中心西院F区609室，电子信箱：xzmzshswc@163.com。

附件：1.《徐州市公益性公墓管理办法（草案）》

      2.关于《徐州市公益性公墓管理办法（草案）》的起草说明

徐州市民政局

2024年12月16日

附件1

徐州市公益性公墓管理办法（草案）

第一章总则

第一条〔目的、依据〕为了规范公益性公墓的建设和管理，节约土地资源，保护生态环境，规范、引导公民丧葬活动，推进殡葬改革，根据国务院《殡葬管理条例》《江苏省殡葬管理条例》《江苏省公墓管理办法》等法规、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条〔适用范围〕本市行政区域内公益性公墓的规划建设、经营服务、监督管理以及相关活动，适用本办法。

本办法所称公益性公墓是指不以营利为目的、以政府调控方式为逝者提供骨灰安葬服务的公共设施，包括城市公益性公墓和农村公益性公墓。

城市公益性公墓是指不以营利为目的,为城镇居民提供安葬(安放)骨灰的公共设施。农村公益性公墓是指不以营利为目的，为镇（街道办事处）、村（居）民委员会居民提供安葬(安放)骨灰的公共设施。

有土葬习俗的少数民族居民依法实行遗体土葬的，应当在当地人民政府指定的安葬地安葬。

第三条〔基本原则〕公益性公墓建设应遵循统一管理、因地制宜、节地生态、绿色环保、立足现实、保障需求、合理布局、方便群众的原则，科学规划建设经济适用、功能完善、理念先进的公益性公墓,对当地的安葬习俗进行积极引导。

第四条〔职责分工〕市、县（市）、铜山区、贾汪区人民政府民政部门负责本行政区域内公益性公墓管理工作。徐州经济技术开发区管理委员会负责管理区域内公益性公墓管理的相关工作。

发展改革、自然资源和规划、市场监督管理、公安、住房和城乡建设、生态环境、农业农村等有关部门按照各自职责，做好公益性公墓监督管理相关工作。

镇人民政府、街道办事处依法做好本行政区域内公益性公墓和历史埋葬点的管理工作。村（居）民委员会协助做好公益性公墓和历史埋葬点的有关管理工作。

第五条〔运营管理〕公益性公墓由县（市）区人民政府、镇人民政府、街道办事处负责运营管理和服务，服务区域内的村（居）民委员会协助做好相关运营管理和服务工作。

第六条〔经费保障〕县级以上人民政府应当将公益性公墓建设、管理等工作纳入民政事业发展规划。

农村公益性公墓以镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会为建设主体，筹建及管理资金由镇村集体经济组织和社会捐助等多渠道解决。

第七条〔信息共享〕民政部门应当建立公益性公墓信息交流机制平台，与公益性公墓运营管理单位实现数据信息共享，加强对公益性公墓的实时监管，为公众提供公益性公墓服务信息。

民政、公安、卫健、人力资源和社会保障、医疗保障等部门应当加强人口死亡信息登记协同管理工作，通过政府政务数据共享交换平台建立人口死亡信息交换、共享机制。

第八条〔投诉、举报〕自然人、法人或者非法人组织发现违反公益性公墓管理规定的有关情形，可以向民政、公安、城市管理、自然资源和规划、市场监督管理等部门投诉、举报，相关部门应当依职权依法处理、移交投诉、举报。

第二章公益性公墓的规划与建设

第九条〔公墓规划〕市、县（市）、铜山区、贾汪区民政部门应当根据上级和本级殡葬事业发展规划、国土空间规划，会同发展改革、自然资源和规划等部门编制殡葬服务设施布局专项规划，科学规划公益性公墓的数量、规模、地点等。

编制殡葬服务设施布局专项规划，应当优先考虑公益性骨灰堂以及节地生态安葬建设项目，统筹安排公益性公墓建设项目。

殡葬服务设施布局专项规划应当与国民经济社会发展规划、国土空间规划相衔接，经本级人民政府批准后实施。经批准的规划不得随意变更，确需变更的，由市、县（市）、铜山区、贾汪区民政部门提出修改申请，报本级人民政府批准。

第十条〔规划原则〕公益性公墓规划建设应当因地制宜、合理布局，做到规划定点相对集中、公墓形式相对统一。

市、县（市、区）人民政府可以在不改变林地、草地用途，保证防火安全的前提下，规划一定区域进行林地、草地和公益性生态安葬地的复合利用，但不得建设任何永久性设施。

第十一条〔公墓禁建区〕禁止在下列区域规划建设公益性公墓：

（一）耕地、林地、草地，但按规定复合利用林地、草地除外；

（二）自然保护区、森林公园、湿地公园、城市公园、风景名胜区和文物保护区；

（三）水库、河流堤坝附近和水源保护区；

（四）铁路、公路主干线两侧；

（五）法律、法规规定的其他禁止区域。

第十二条〔用地保障〕县级以上地方人民政府以及自然资源和规划主管部门应当加强公益性公墓用地保障，优先安排用地指标。

经批准建设的公益性公墓以及其他生态安葬地需要使用国有土地的，可以依法办理国有土地划拨手续；需要使用集体土地的，依法由县级以上地方人民政府批准，涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。

     第十三条〔公墓建设基本要求〕建设公益性公墓，应当符合下列基本要求：

     （一）符合本级发展规划、国土空间规划、殡葬服务设施布局专项规划；

     （二）符合发展改革、自然资源和规划、住房和城乡建设、生态环境、林业等有关部门的要求；

     （三）有建设所需的资金；公益性公墓建设所需经费列入财政预算；

     （四）有与公益性公墓管理服务相匹配的机构和人员。

第十四条〔材料清单〕申请建设公益性公墓的，申请人应当向民政部门提交下列材料：

（一）申请书；

（二）可行性报告；

（三）公益性公墓规划设计方案。

申请建设农村公益性公墓的，还应当提交镇人民政府或者街道办事处审核同意的意见。

第十五条〔审批主体、程序〕民政部门受理申请后，应当依法进行审查，符合条件的，予以批准；不符合条件的，不予批准。

新建、改建、扩建公益性公墓及附属殡葬服务设施的，依法需要取得其他部门行政许可手续的，申请人应当依法申请办理。

公益性公墓的审批，民政部门会同农业农村、自然资源和规划等部门实行联合审批，简化流程，压缩办理时限。

公益性公墓审批后，县级民政部门应当报市级民政部门备案。

第十六条〔建设标准〕公益性公墓应当按照下列标准建设：

（一）独立墓位占地面积不超过零点五平方米，合葬墓位占地面积不超过零点八平方米；

（二）公益性公墓应当使用卧式墓碑；

（三）配备必要的管理用房、祭扫场所、消防安全等设施、设备；

（四) 原则上村级公益性公墓每处控制在五亩以内；镇级公益性公墓每处控制在五十亩以内；城市公益性公墓的用地规模按照《城市公益性公墓建设标准》（建标181-2017）确定。

新建公益性公墓生态安葬区域占公益性公墓建设用地面积不低于百分之三十。

第十七条〔建设义务〕公益性公墓建设申请人应当按照批准的设计方案进行建设。

第十八条〔禁止内容〕禁止建立或恢复宗族墓地。

禁止建造超规定面积的墓穴、墓位，禁止非法出售（租）、转让（租）墓葬用地或骨灰存放格位。

禁止农村公益性公墓对户籍不在服务区域的人员提供墓（格）位，但配偶的户籍、本人或者配偶的原籍在服务区域内的除外。

第十九条〔生态节地安葬〕市、县（市、区）、镇人民政府和街道办事处应当根据殡葬服务设施布局专项规划，建设骨灰堂（塔、墙）等设施集中立体存放骨灰，满足本行政区域内居民安放需求。

倡导花坛葬、树葬、草坪葬等绿色生态节地安葬方式，并按政策给予基本殡葬服务费用减免和节地生态安葬奖补。

第二十条〔验收交付〕公益性公墓经批准建设的民政部门组织验收合格后，方可交付使用。

第三章公益性公墓管理

第二十一条〔墓位（格位）提供〕公益性公墓运营管理单位应当凭死亡证明或者遗体火化证明提供墓位（格位），国家、省、市另有规定的从其规定。

第二十二条〔公示公开〕公益性公墓运营管理单位应当在服务场所醒目位置公开公示有效的设立凭证和公墓性质、服务项目、服务地域、收费依据和标准、办事流程、服务规范、监督机关和监督电话等内容，自觉接受监督。

公益性公墓运营管理单位要明确专人负责墓地的管理和维护，做好防火、防盗等相关工作，并在墓地入口设置醒目的安全警示宣传牌。

第二十三条〔墓位档案〕公益性公墓运营管理单位应当建立墓位（格位）销售管理档案。档案内容按照《殡葬服务单位业务档案管理办法》的规定执行。

第二十四条〔年度工作报告〕公益性公墓运营管理单位应当按照审批权限向民政部门报送年度工作报告，接受民政部门监督检查。年度工作报告应当包括审批登记信息、提供骨灰安葬（放）服务、履行社会责任、违法违规受处罚等情况。

第二十五条〔日常监管〕市、县（市、区）民政部门、徐州经济技术开发区管理委员会要加强对公益性公墓等殡葬服务活动的监管管理，对发现的问题，及时处理，责令整改。

第二十六条〔公墓价格成本核算〕公益性公墓墓葬费、管理费实行政府定价、政府指导价，其他延伸服务收费实行市场调节价。

公益性公墓价格成本核算应统筹考虑公益性公墓建设的合理需要，影响价格水平的主要经济、技术指标应当符合行业标准或者公允水平；公益性公墓直接成本以及按照规定可以分摊的间接费用；不违反财会法规制度、价格监管法规制度等规定。

公益性公墓价格成本的具体构成由民政部门会同同级发展改革、审计、市场监管等部门确定。

第二十七条〔公墓价格调整〕公益性公墓价格需要调整的，由运营管理单位提出书面定调价建议，按照公益性公墓批准设立权限，经民政等行业主管部门审核后，报同级价格主管部门依法调整。

市场监管部门应当会同民政、财政等部门加强价格监管，治理乱收费和价格违法等行为。

第二十八条〔维护基金〕公益性公墓运营管理单位应当根据售出墓穴的数量和使用年限，提取不低于百分之五的出售收入作为售出墓穴使用期内的维护基金，实行专户管理。属地民政、财政部门负责监督公益性公墓维护基金的管理和使用。

第二十九条〔祭扫保障〕市、县（市、区）人民政府应当加强传统节日祭扫服务保障，做好卫生防疫、错峰限流、交通疏导、火源管控、祭祀用品管理等工作。

地方人民政府应当为不保留骨灰和捐献遗体的逝者建立集中纪念设施。

第三十条〔低碳祭扫〕公益性公墓运营管理单位应当合理设置祭扫专门区域，引导群众文明治丧、低碳祭扫，推广集体共祭、敬献鲜花、网上祭扫等祭扫方式。

第三十一条〔文明祭扫〕在公益性公墓运营管理区域内开展安葬或者祭扫等活动应当遵守相关管理规定，不得从事封建迷信、有违社会公序良俗的活动。

第三十二条〔联合执法〕民政部门要发挥好牵头作用，主动协调有关部门，通过定期召开会议、通报工作情况、联合督查执法，加强部门合作，切实解决殡葬执法难题。

第三十三条〔处罚指引〕违反本办法规定，法律、行政法规、地方性法规、规章已做处罚规定的，由相关主管部门依法予以处罚。

第三十四条〔公务保障〕阻碍、干扰公益性公墓管理工作人员依法执行职务构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十五条〔工作人员责任〕相关职能部门或者其工作人员在公益性公墓建设、管理工作中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；侵害他人合法权益的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章附则

关于《徐州市公益性公墓管理办法（草案）》的起草说明

一、《办法》修改的必要性

《徐州市农村公益性公墓管理办法》制定于2015年，至今已实施了九年，为我市农村公益性公墓的规划建设、管理工作的开展发挥了重要作用，对于推进我市殡葬事业改革发挥了极大促进作用。但随着殡葬制度改革的深入发展，不足之处也日益显现，为此有必要进行全面修改。

（一）贯彻落实中央殡葬制度改革的要求。殡葬改革工作事关人民群众切身利益，事关精神文明和生态文明建设。精神文明、生态文明建设是中央“五位一体”重大战略布局的任务之一。殡葬改革工作是一项长期艰巨的任务，思想认识不统一、服务保障不到位、体制机制不健全、监管执法难跟进等问题还较为突出，与人民群众期待需求、与经济社会发展要求还有不小差距。党的十八以来，殡葬改革工作要坚持以人民为中心的发展思想，践行新发展理念，围绕建设惠民、绿色、文明殡葬，以推动殡葬改革为牵引，切实解决遗体违规土葬、骨灰装棺再葬、散埋乱葬等现象。为此，有必要对原文件进行修改完善，以期为我市推行以人民中心的殡葬改革工作奠定制度基础。

（二）贯彻上位法精神的需要。十八大以来，特别是十八届四中全会之后，中央一再强调依法治国，全面提高基层依法治理能力、法治思维能力。国家加大加快了法的立改废释步伐。随着《民法典》、《行政处罚法》、《江苏省殡葬管理条例》《江苏省公墓管理办法》等法律、法规、规章的颁行，许多制度与上位法发生冲突抵触，为更好的贯彻执行上位法精神，有必要对《徐州市农村公益性公墓管理办法》进行修订。

（三）现实工作有需要。我市认真贯彻落实党中央、国务院及省政府殡葬改革的决策部署，大力推进惠民、绿色、生态殡葬，补齐殡葬服务设施建设短板，深化丧葬习俗改革。《徐州市农村公益性公墓管理办法》已经颁发实施九年，有的内容不适应当前殡葬管理改革形势，实践中也有行之有效的管理经验需要制度化，因此，有必要依法设计新管理制度和运作机制，提升殡葬管理领域依法治理能力与水平。

二、修改过程

2022年3月份，根据《徐州市规章和行政规范性文件实施后评估办法》的规定，成立了《徐州市农村公益性公墓管理办法》后评估工作小组，委托第三方对内容的合法性、合理性、协调性、可操作性、制定的技术性和绩效性等方面进行全面评估，建议对《徐州市农村公益性公墓管理办法》进行修改完善。2023年2月市政府将《徐州市农村公益性公墓管理办法》的修订工作纳入行政规范性文件制定修改计划。

市民政局在完成《徐州市公益性公墓管理办法》修改草案的起草后，2023年9月14日，将征求意见稿通过徐州市民政局官网向社会公众征求意见（公示期9月14日—10月13日），并在徐州市人民政府网站同步征求社会公众意见。10月14日，《办法（草案）》社会公众征求意见公示期满，未收到社会公众意见。期间，委托江苏元封律师事务所进行了风险评估。12月1日至12月6日，书面征求了市各有关部门意见，并根据反馈意见对《办法（草案）》作了进一步修改完善，形成《徐州市公益性公墓管理办法（草案）》（送审稿）（以下简称“《送审稿》”）。

三、主要内容的说明

《送审稿》共5章36条，比原《徐州市农村公益性公墓管理办法》（5章26条）多了10条。主要内容说明如下：

1.关于《送审稿》的名称。《送审稿》将名称修改为《徐州市公益性公墓管理办法》，扩大了原《徐州市农村公益性公墓管理办法》的管理范围，适用于“本市行政区域内公益性公墓的规划建设、经营服务、监督管理以及相关活动，适用本办法。”

2.关于基本原则。基本原则具有统领作用，是指导公益性公墓管理的基本纲领。为此，《送审稿》第3条规定“公益性公墓建设应遵循统一管理、因地制宜、节地生态、绿色环保、立足现实、保障需求、合理布局、方便群众的原则，科学规划建设经济适用、功能完善、理念先进的公益性公墓,对当地的安葬习俗进行积极引导。”

3.对职责分工和运营管理做了完善。结合行政机构改革以及事业单位改革精神，《送审稿》第4条、第5条明确了市、县（市）、区和管委会的职责，细化了镇、街道办事处工作要求，充分发挥村（居）委会等基层自治组织的在公墓建设、殡葬改革中的作用。

4.发挥规划的引领作用。要解决好散埋乱葬等问题，首要的问题是解决好殡葬服务资源的布局问题。为此，《送审稿》第9条、第10条和第11条分别就编制殡葬服务设施布局专项规划、公墓建设规划的职责、编制原则以及禁止建设公墓区域的划定原则等做了具体规定。

5．明确了公墓建设的基本要求和批准主体。《江苏省殡葬管理条例》第10条规定“新建、改建、扩建殡仪馆、公墓、骨灰堂、殡仪服务站等殡葬设施，应当符合国土空间规划和殡葬设施建设规划并依法办理许可手续，有关部门应当予以支持。” 但对于办理许可的条件等却未明晰。《送审稿》第12条、第14条、第15条、第16条和第18条对公益性公墓的用地保障、建设的基本要求、审批材料清单和程序、建设标准以及申请人应承担的义务性要求做了明确规定，增强了地方性法规的操作性。

6.强化了公墓的交付使用制度。《送审稿》第20条规定，公益性公墓经批准建设的民政部门组织验收合格后，方可交付使用。

7.关于公墓价格成本核定制度。为了规范殡葬服务收费行为，加强价格监管，治理乱收费和价格违法行为，《江苏省殡葬管理条例》第32条规定“殡葬服务收费实行分类定价管理。”“基本殡仪服务收费和公益性公墓墓葬费、公墓管理费实行政府定价或者政府指导价，殡仪延伸服务费、经营性公墓墓葬费以及其他延伸服务收费实行市场调节价。”《送审稿》第26条对公益性公墓价格成本的核定做了规定，“统筹考虑公益性公墓建设的合理需要，影响价格水平的主要经济、技术指标应当符合行业标准或者公允水平；公益性公墓直接成本以及按照规定可以分摊的间接费用；不违反财会法规制度、价格监管法规制度等规定”。同时，考虑市场因素的影响，第27条还设定了调价制度，明确定调价的申请人、审核主体、程序等内容。

8.规范了公墓管理信息公开工作。为避免殡葬服务信息的不对称，诱发社会矛盾，形成不稳定因素，《送审稿》第22条规定“公益性公墓运营管理单位应当在服务场所醒目位置公开公示有效的设立凭证和公墓性质、服务项目、服务地域、收费依据和标准、办事流程、服务规范、监督机关和监督电话等内容，自觉接受监督。”“公益性公墓运营管理单位要明确专人负责墓地的管理和维护，做好防火、防盗等相关工作，并在墓地入口设置醒目的安全警示宣传牌。”

9.确立了常态化的日常监管制度。为加强对公墓建设、管理活动的监督，《送审稿》结合“放管服”改革精神，加强日常监管，强化事中事后监督，第24条规定了公益性公墓运营管理单位的年度工作报告制度，第25条规定了民政部门的日常监管制度，第32条还规定了联合执法机制等。

10.关于文明祭扫的问题。《送审稿》用三个条文进行了规定，第29条规定了地方人民政府关于传统节日祭扫的保障职责，第30条规定了公益性公墓运营管理单位应当为祭扫提供便利及倡导多元化文明、低碳祭扫方式，第31条对祭扫人员应遵守的义务性要求做了规范。

11.关于法律责任。因受规范性文件制定权限的限制，不得设定行政处罚、行政许可、行政强制等内容，但为了增强文件的管控效力和调控效果，《送审稿》按照援引适用的规则，将违反办法中禁止性、义务性规定的行为，援用其他法律、行政法规、地方性法规和规章，明确了相应法律责任。

此外，《送审稿》还就新旧文件的衔接（第36条）等问题做了规范。

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